Fondamenti nazionali e comunitari della designazione di Paesi di origine sicuri: Decreto Flussi e la legge n. 187/2024
Di Raffaella Bonadia
RAFFAELLA BONADIO: è prima tecnologa presso l’Istituto di Statistica, è un’esperta in materia di parità di genere nelle organizzazioni pubbliche ed ha collaborato con la Segreteria tecnica a supporto della Cabina di regia per la determinazione dei LEP presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Premessa
La legge del 9 dicembre 2024, n. 187 ha convertito in legge il decreto-legge 11 ottobre 2024, n. 145 c.d “Decreto Flussi” al cui interno è altresì confluito il decreto-legge n. 158/2024 c.d. “Decreto Paesi sicuri” (abrogato), ed ha previsto una nuova disciplina per la materia di ingresso in Italia di lavoratori stranieri, di tutela e assistenza alle vittime di caporalato, di gestione dei flussi migratori e di protezione internazionale, nonchédei relativi procedimenti giurisdizionali.
La legge di conversione n. 187/2024 (GU n.289 del 10-12-2024) non ha apportato modifiche alle disposizioni originarie del decreto-legge e le novità più rilevanti hanno riguardato il concetto di “paese di origine sicuro”, e la procedura di trattazione delle domande di protezione internazionale in sede giurisdizionale ivi incluse quelle relative ai richiedenti provenienti da paese sicuro.
Le statistiche comunitarie in materia di migrazione e di protezione internazionale.
Alcuni degli ultimi dati raccolti dall’ISTAT consentono un’osservazione di maggiore dettaglio per comprendere l’evoluzione delle politiche in materia di protezione internazionale.
Infatti, secondo i dati forniti da ISTAT[1], relativamente alle statistiche comunitarie in materia di migrazione e di protezione internazionale, nell’anno 2023 (è importante evidenziare che la rilevazione si riferisce ad un periodo antecedente all’emanazione del decreto flussi) c’è stata una riduzione delle richieste dei permessi per asilo e protezione internazionale rispetto all’anno precedente. Infatti, nel 2023 sono stati rilasciati in Italia 330.730 nuovi permessi di soggiorno, ben -26,4% rispetto all’anno precedente. Sempre secondo l’Istituto di Statistica questo calo si deve alla forte riduzione dei permessi per asilo e protezione internazionale, passati dagli oltre 200mila del 2022 a circa 106mila nel 2023 (-47,6%), sulla quale incide il ridimensionamento dei permessi speciali per protezione temporanea rilasciati ai cittadini ucraini a seguito della guerra (da 149mila a 21mila). Se si considerano i permessi rilasciati per asilo e protezione internazionale, al netto dei permessi speciali per protezione temporanea, si registra tuttavia un aumento rispetto al 2022 del 57,5%.
Con il marcato aumento dei flussi per protezione internazionale provenienti in particolare dall’Africa e dal sub-continente indiano e la riduzione degli ingressi per protezione temporanea dall’Ucraina, torna a salire anche la quota di uomini sul totale dei nuovi ingressi: dal 41,2% del 2022 al 73,0% del 2023. Tra le prime 10 collettività di cittadini arrivati in Italia in cerca di protezione internazionale solo quella ucraina presenta una prevalenza femminile (66,5%). Le donne rappresentano circa il 41% tra i cittadini della Costa d’Avorio e il 31,2% tra quelli della Nigeria. La prevalenza maschile è netta: per quattro collettività tra le prime 10 è superiore al 98%.
Gli elementi e le informazioni che definiscono uno Stato di origine sicuro.
Al fine di comprenderne pienamente la portata innovativa della legge e le motivazioni per la designazione di uno Stato quale paese di origine sicuro è utile ricostruire la nozione di “paese di origine sicuro” alla luce della rilevante normativa italiana ed europea.
Per avere una definizione di“paese di origine sicuro” è significativo utilizzare la normativa internazionale e comunitaria. Infatti, secondo la Convenzione di Ginevra[2] e la direttiva comunitaria[3] sulle procedure d’asilo un paese viene considerato sicuro quando è governato da unsistema democratico e, in generale e in modo stabile non sono presenti misure di persecuzioni, torture, pene, trattamenti inumani o degradanti, non sono presenti minacce di violenze e conflitti armati.
Quando gli Stati membri dell’UE decidono di considerare unpaese come candidato all’adesione all’UE, controllano che soddisfino i “criteri di Copenaghen” di garanzia di democrazia,di Stato di diritto, di diritti umani e rispetto e tutela delle minoranze. I candidati per l’adesione all’UE sono quindi solitamente “sicuri”, ed è coerente che ogni Stato dell’Unione europea è riconosciuto reciprocamente Paese sicuro sulla base del Protocollo (n. 24) sull’asilo per i cittadini degli Stati membri dell’Unione europea, allegato al Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE).
La determinazione e l’aggiornamento dell’elenco dei Paesi di origine sicuri.
Ad oggi la lista dei paesi sicuri comprende 19 Stati: Albania, Algeria, Bangladesh, Bosnia-Erzegovina, Capo Verde, Costa d’Avorio, Egitto, Gambia, Georgia, Ghana, Kosovo, Macedonia del Nord, Marocco, Montenegro, Perù, Senegal, Serbia, Sri Lanka e Tunisia.
Nella disciplina della protezione internazionale il concetto di “paese sicuro” è uno strumento di natura procedurale che, alla luce della normativa europea in materia, deve essere accompagnato da specifiche garanzie ed applicato su base individuale (art. 36Direttiva 2013/32/UE). Determina infatti una presunzione “relativa” di sicurezza per le persone richiedenti protezione internazionale, cittadini o residenti abituali che non hanno invocato gravi motivi per ritenere che il paese in questione non è da considerarsi sicuro, alla luce delle loro specifiche circostanze.
La giurisprudenza di merito si è poi posta dubbi sulla legittimità di tali designazioni anche in relazione alla situazione generale del Paese e non alla singola posizione del richiedente. Alcuni Tribunali, ad esempio, hanno rilevato l’illegittimità dell’inserimento di un determinato Paese nella lista sul presupposto che non rispettava i criteri dettati della direttiva europea e dal relativo decreto di recepimento. Mentre la Corte di cassazione (Corte di cassazione, Prima Sezione, sentenza n. 29914 del 18.11.2019) sin dall’introduzione del concetto di paese sicuro nell’ordinamento italiano, ha ritenuto che sulla base delle allegazioni personali e specifiche del ricorrente, il giudice aveva il dovere/potere di indagine, per accertare la pericolosità di una zona o di un fenomeno a prescindere dal fatto che il paese fosse incluso nella lista.
Il concetto di paese di origine di sicuro ha sollevato dubbi e necessarie interpretazioni anche a livello europeo e, in tal senso, è determinante la pronuncia della Grande sezione della Corte di Giustizia dell’Unione Europea.
Tali pronunce sono state da monito per le motivazioni di necessità ed urgenza che hanno portato il legislatore italiano all’emanazione del D.L. 158/2024, pubblicato il 24 ottobre e del D.L 145/2024, ora convertito con L. 9 dicembre 2024, n. 187 (GU n.289 del 10-12-2024) vanno ricondotte alla esigenza di adeguare la normativa italiana sul punto a quella europea, così come interpretata dalla Corte di giustizia dell’Unione Europea nella sentenza del 4 ottobre 2024 (causa C‑406/22), nonché al Regolamento 2024/1348/UE (che sostituirà la direttiva procedure).
La sentenza afferma alcuni principi fondamentali del diritto dell’Unione in materia di procedure per il riconoscimento della protezione internazionale per richiedenti asilo provenienti da paesi di origine designati come sicuri.
Questioni di legittimità: l’esclusione di parti del territorio.
La questione che qui rileva è relativa alla possibilità di designare un paese sicuro con esclusione di parti del territorio.
Sul punto la Corte ha stabilito: «L’Articolo 37 della direttiva 2013/32 deve essere interpretato nel senso che: essa osta a che un paese terzo sia designato come paese di origine sicuro qualora talune parti del suo territorio non soddisfino le condizioni sostanziali per una siffatta designazione, enunciate nell’allegato I di tale direttiva».
Ed è quindi evidente che questi principi si applicano anche per la possibilità di designare un paese sicuro con esclusione di categorie di persone che sarebbero comunque a rischio persecuzioni o trattamenti inumani e degradanti, si veda ad esempio il punto 68 in base al quale «la designazione di un paese come paese di origine sicuro dipende, … , dalla possibilità di dimostrare che, in modo generale e uniforme, non si ricorre mai alla persecuzione quale definita all’articolo 9 della direttiva 2011/95, tortura o pene o trattamenti inumani o degradanti». Le esclusioni per parti di territorio o categorie di persone, previste dal vecchio testo della direttiva, sono quindi abrogate nella direttiva procedure (art. 37) mentre le eccezioni alla procedura ordinaria devono essere interpretata restrittivamente (punto 71).
Per tali ragioni nel decreto-legge è stata infatti soppressa la locuzione “di parti del territorio” rimanendo quindi ora possibile designare quale eccezione, alla generale valutazione di sicurezza di un Paese, solo determinate categorie di persone.
Quindi, come già accennato, la novità principale nel decreto-legge è l’inclusione della lista dei Paesi aggiornata, posto che l’atto con cui venivano designati i Paesi sicuri era il decreto interministeriale. Il decreto prevede, che anche le successive modifiche della lista avvengano mediante atto avente forza di legge. Infatti (Modifiche all’articolo 2 -bis del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25) in materia di Paesi di origine sicuri l’articolo 2 -bis del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25prevede che “In applicazione dei criteri di qualificazione stabiliti dalla normativa dell’Unione europea e dei riscontri rinvenuti dalle fonti di informazione fornite dalle organizzazioni internazionali competenti, sono considerati Paesi di origine sicuri i seguenti: Albania, Algeria,Bangladesh, Bosnia-Erzegovina, Capo Verde, Costa d’Avorio, Egitto, Gambia, Georgia, Ghana, Kosovo, Macedonia del Nord, Marocco, Montenegro, Perù, Senegal,Serbia, Sri Lanka e Tunisia”.
Il comma 3 del medesimo articolo 2-bis prevede inoltre un’analisi specifica degli elementi di caratteri generale che devono essere presenti nello Stato ai fini della valutazione di paese di origine sicuro. Si tiene conto, tra l’altro, della misura in cui è offerta protezione contro le persecuzioni ed i maltrattamenti mediante:
a) le pertinenti disposizioni legislative e regolamentari del Paese ed il modo in cui sono applicate;
b) il rispetto dei diritti e delle libertà stabiliti nella Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali del 4 novembre 1950, ratificata ai sensi della legge 4 agosto 1955, n. 848, nel Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici, aperto alla firma il 19 dicembre 1966, ratificato ai sensi della legge 25 ottobre 1977, n. 881, e nella Convenzione delle Nazioni Unite contro la tortura del 10 dicembre 1984, in particolare dei diritti ai quali non si può derogare a norma dell’articolo 15, paragrafo 2, della predetta Convenzione europea;
c) il rispetto del principio di cui all’articolo 33 della Convenzione di Ginevra;
d) un sistema di ricorsi effettivi contro le violazioni di tali diritti e libertà.
Pertanto, la designazione di Paese di origine sicuro produce i suoi effetti sulle domande di riconoscimento della protezione internazionale che siano state presentate in Italia dai cittadini di ogni Stato indicato nell’elenco o dagli apolidi presenti sul territorio di quello Stato. È evidente quindi anche il ruolo che riveste la procedura di aggiornamento della lista. Tale procedura è mutata, a seguito del decreto-legge oggetto del presente articolo, e adesso prevede che il governo sulla base delle informazioni raccolte dalle autorità competenti predisporrà una relazione sui Paesi già inclusi nella lista e su quelli che si intende includere. La relazione, pronta entro il 15 gennaio di ogni anno, verrà inviata alle commissioni parlamentari.
[1]https://www.istat.it/comunicato-stampa/cittadini-non-comunitari-in-italia-anno-2023.
[2]La Convenzione di Ginevra del 1951 stabilisce i criteri per il riconoscimento dello status di rifugiato. Gli Stati membri del l’UE, in quanto parti contraenti della convenzione, hanno l’obbligo di garantire protezione ai soggetti richiedenti. L’UE ha integrato le condizioni per l’ottenimento della protezione internazionale nella propria legislazione.
[3]Direttiva 2013/32/UE: procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca della protezione internazionale.